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來源：半月談

(原標(biāo)題：危險(xiǎn)化工廠隱身灘區(qū)，堤內(nèi)游樂場堆土造山：超200起違法線索給黃河生態(tài)埋雷)

黃河大堤內(nèi)修建的違建項(xiàng)目法莉蘭童話王國主題樂園航拍。

發(fā)展與保護(hù)矛盾催生的黃河生態(tài)破壞案件持續(xù)居高不下，黃河河道和濕地生態(tài)面臨無序的嚴(yán)重破壞，黃河生態(tài)治理正進(jìn)入“啃硬骨頭”的“深水區(qū)”。

有關(guān)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，僅黃河河南段，破壞黃河生態(tài)的違法案件線索就達(dá)200余起之多，其中涉及民生保障的灘區(qū)居民和企業(yè)違建比例超過一半。立法先行，統(tǒng)一規(guī)劃，破除“九龍治水”體制和依法治黃缺位的積弊，協(xié)調(diào)保護(hù)與發(fā)展矛盾、平衡處理地方與部門利益沖動(dòng)，已是迫在眉睫。

“黑工廠”藏身“母親河”灘區(qū)

今年1月底，鄭州黃河灘區(qū)暗藏危險(xiǎn)化工廠一事被披露。此為鄭州市人民檢察院提起的第一起環(huán)境民事訴訟案，該院的起訴書顯示，被告劉彥民自2015年1月起在鄭州市惠濟(jì)區(qū)注冊成立鄭州新旺化工有限公司，租用趙蘭莊村黃河灘區(qū)的土地，違法生產(chǎn)和經(jīng)營甲醇、二甲苯、敵敵畏等?；?。截至案發(fā)，這家沒有取得《危險(xiǎn)化學(xué)品經(jīng)營許可證》和《危險(xiǎn)化學(xué)品安全使用許可證》的“黑工廠”，已在灘區(qū)藏身兩年多。

這家危險(xiǎn)化工廠租用的土地位于黃河花園口地表飲用水源保護(hù)區(qū)內(nèi)，生產(chǎn)期間未建任何專門存儲場所和防護(hù)、隔離設(shè)施，導(dǎo)致有毒有害液體滲透、泄露進(jìn)入地表。

河南省生態(tài)環(huán)境損害司法鑒定中心出具的評估報(bào)告顯示，與基線相比，環(huán)境損害區(qū)域土壤中重金屬鎘含量全部超標(biāo)，超標(biāo)倍數(shù)最高達(dá)22.99倍，且檢測出多種危險(xiǎn)化學(xué)品成分。

鑒定中心的意見認(rèn)為，這些重金屬及農(nóng)藥類有機(jī)污染物具有殘留時(shí)間長、毒性大等特點(diǎn)。植物內(nèi)部的重金屬污染物會(huì)通過食物鏈的作用，被人體吸收，人體吸入過量的鎘會(huì)對器官造成直接傷害引起病變。

辦案的檢察人員透露，經(jīng)初步評估，被污染土壤的修復(fù)費(fèi)近120萬元，涉案土地目前仍處于污染狀態(tài)。

200余起違法線索揭開黃河生態(tài)亂象

自去年河南省檢察機(jī)關(guān)和水利部門合作開展“攜手清四亂·保護(hù)母親河”專項(xiàng)行動(dòng)以來，超過200起破壞黃河生態(tài)的案件線索浮出水面。部分違規(guī)項(xiàng)目超長時(shí)間大規(guī)模建設(shè)，給黃河河道和濕地生態(tài)帶來嚴(yán)重破壞。

不久前，半月談?dòng)浾咴卩嵵菔谢轁?jì)區(qū)孫莊村的黃河大堤內(nèi)看到，一個(gè)占地800余畝、堆土造山的違規(guī)游樂園項(xiàng)目正在拆除。

鄭州市惠金黃河河務(wù)局提供的執(zhí)法照片顯示，這家由鄭州新萬國旅游開發(fā)有限公司開發(fā)建設(shè)，名叫法莉蘭童話王國主題樂園的游樂園，拆除前，自黃河南大堤向北河道內(nèi)，依次建設(shè)了1300多個(gè)硬化停車位、人工圍墻和高大的城堡式入口;入口左側(cè)人工堆土填造了一座小山，山腳下臨建了一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)馬戲場館;入口右側(cè)則為名貴樹木綠化園和一個(gè)跑馬場，顯得頗為壯觀。

半月談?dòng)浾哒{(diào)查了解到，這個(gè)黃河大堤之內(nèi)的億元項(xiàng)目是個(gè)沒有任何手續(xù)的違規(guī)項(xiàng)目，而且在河務(wù)部門多次立案查處后，邊交罰款邊建設(shè)，仍然超長建設(shè)一年半之久，甚至在處罰期間完成了一個(gè)月的“試營業(yè)”。

鄭州市惠金黃河河務(wù)局局長趙俊奇對半月談?dòng)浾哒f：“按照規(guī)定，大堤以內(nèi)的行洪河道不得建設(shè)超過30公分的永久設(shè)施，而該游樂園有多處高大違建，嚴(yán)重影響行洪安全。”

在責(zé)令開發(fā)公司自行拆除無果后，惠金黃河河務(wù)局又分別于2018年4月12日、4月25日、9月3日3次作出立案處罰決定，且先后5次向河南省鄭州市惠濟(jì)區(qū)古滎鎮(zhèn)等四級政府匯報(bào)了該項(xiàng)目的違建情況，尋求執(zhí)法幫助，均無效果。

今年4月中旬，半月談?dòng)浾咴诂F(xiàn)場看到，違規(guī)游樂園項(xiàng)目的大門、硬化停車場和跑馬場等雖然已經(jīng)拆除，但涉及行洪安全的人造土山、馬戲館等設(shè)施拆除仍無進(jìn)展。

半月談?dòng)浾哐攸S采訪了解到，類似“堤內(nèi)造山”的違建開發(fā)在其他地方也同樣存在。在黃河沿線景區(qū)相對集中的洛陽市新安縣，沿黃河一字排開黛眉山、荊紫山、龍?zhí)洞髰{谷等大型景區(qū)。過度開發(fā)不僅造成生態(tài)容量不堪重負(fù)，而且因?yàn)榫坝^相似，人流分散，門票收入有限，一些景區(qū)信貸資金斷裂，不得不由政府接管。

這些“小散亂”景區(qū)背后的生態(tài)環(huán)境破壞值得警惕。2016年9月底，新安縣美好峪里旅游開發(fā)公司為建設(shè)景區(qū)漂流項(xiàng)目，在匯入黃河小浪底庫區(qū)的峪里河支流上私自規(guī)劃建設(shè)多道攔水大壩，結(jié)果大壩剛一建起就遭淹沒。

該項(xiàng)目曾屢受水務(wù)部門查處，但在下達(dá)了責(zé)令整改通知書后，景區(qū)不僅沒有整改，反而將大量渣土倒入小浪底水庫，填水造陸，修建起了停車場。

拆違執(zhí)法與民生保障：矛盾與困難交織

數(shù)據(jù)顯示，在河南省檢察機(jī)關(guān)和水利部門收集的破壞黃河生態(tài)案件線索中，涉及民生保障的灘區(qū)居民和企業(yè)違建比例超過一半，線索清單有5頁紙之多。這些灘區(qū)民生違建涉及黃河河南段的多個(gè)市縣，主要違規(guī)項(xiàng)目包括灘區(qū)及濕地保護(hù)區(qū)內(nèi)私建養(yǎng)魚池、養(yǎng)豬場、大棚、鐵皮房，私排生活污水、傾倒生活和建筑垃圾、亂占堤壩建市場、采砂等。

治理這些違建面臨現(xiàn)實(shí)上的困難。2016年，惠金黃河河務(wù)局進(jìn)行了管理體制改革，從水政科分離成立了十幾個(gè)人的水政監(jiān)察大隊(duì)。“32公里河道、10萬畝灘地，人有了，卻只有2輛執(zhí)法車，車輛不夠，下灘例行巡邏頻次就難以保障。”惠金黃河河務(wù)局的相關(guān)負(fù)責(zé)人說，近兩年監(jiān)察大隊(duì)新增了十幾輛只能在大堤上巡邏的電動(dòng)自行車。即便如此，違法人員的“貓鼠游戲”還是令執(zhí)法隊(duì)員苦不堪言：“堤上巡邏剛發(fā)現(xiàn)違法，等跑下灘，違法人員已經(jīng)跑了。”

規(guī)模開發(fā)背后同樣交織民生問題。以鄭州惠濟(jì)區(qū)孫莊村為例，正在拆除的灘區(qū)違建——法莉蘭童話王國主題樂園就位于該村。

在拆除現(xiàn)場，一名孫莊村民告訴半月談?dòng)浾?，孫莊除了種植，沒有其他產(chǎn)業(yè)，這個(gè)游樂園如果不違規(guī)，每年支付給村民的地租就有200多萬元，還能解決當(dāng)?shù)財(cái)?shù)百人的靈活就業(yè)。“誰知道他們居然連手續(xù)也沒有!”

黃河灘區(qū)最寬處可達(dá)30公里,豫魯兩省灘區(qū)居民人口近190萬人。按照2017年8月份國家發(fā)改委批復(fù)的《黃河灘區(qū)居民遷建規(guī)劃》，到2020年，豫魯兩省要外遷安置群眾44萬多人。這意味著今后灘區(qū)內(nèi)還有140多萬群眾生活，發(fā)展與保護(hù)的矛盾壓力依然不小。涉黃河的違建執(zhí)法經(jīng)常要面對群眾心理上的抵觸。“我們一輛執(zhí)法車被群眾的渣土車圍了一個(gè)晚上，走不了。”鄭州河務(wù)部門的一名執(zhí)法人員說。

生態(tài)治黃進(jìn)入“深水區(qū)”，“九龍治水”的弊端持續(xù)放大：規(guī)模開發(fā)的違建項(xiàng)目“不好拆”，一些部門立了案卻拆不掉。而涉及灘區(qū)群眾民生的環(huán)境破壞案件易遭群眾阻撓，許多部門“不敢惹”，導(dǎo)致問題越積越多。

環(huán)境公益訴訟難點(diǎn)重重，呼喚“大黃河”立法和統(tǒng)一規(guī)劃

2018年，河南省檢察機(jī)關(guān)與水利部門聯(lián)手，以環(huán)境公益訴訟為發(fā)力點(diǎn)探索依法治黃的新模式。這一模式啟動(dòng)后，部分多年懸而未決的積案進(jìn)入執(zhí)行階段。

“與民事環(huán)境公益訴訟不同，行政環(huán)境公益訴訟主要針對行政執(zhí)法主體。”鄭州市鐵路運(yùn)輸檢察院檢察長王軍說，“新機(jī)制沒有范本可以參考，還面臨不少挑戰(zhàn)。”

不少環(huán)境違法案件中涉及行政主體眾多。“是所有履職不充分的行政部門都要追責(zé)，還是只針對承擔(dān)主體責(zé)任的行政部門?”王軍說，“即使全部追責(zé)，誰來執(zhí)行違建拆除也成為問題。”

調(diào)查權(quán)限和適用標(biāo)準(zhǔn)也是一大難點(diǎn)。“行政公益訴訟是適用刑事案件調(diào)查權(quán)限還是適用民事案件調(diào)查權(quán)限?”王軍辦案過程中發(fā)現(xiàn)，行政公益訴訟中使用刑事調(diào)查權(quán)往往遭到行政部門的抵觸，使用民事調(diào)查權(quán)如果遇到行政部門不予配合，又會(huì)延誤案件偵辦。

黃河灘區(qū)異地遷建已大規(guī)模實(shí)施，人去灘空之后，黃河生態(tài)治理中發(fā)展、民生和保護(hù)的矛盾將更為突出。雖然豫魯?shù)胤礁骷壵?、水利部門和黃河河務(wù)部門已經(jīng)意識到這一問題，但由地方各級政府和各個(gè)部門出臺規(guī)劃，能否制止地方發(fā)展的沖動(dòng)，滿足黃河防洪、民生、生態(tài)保護(hù)等綜合治理的需求，仍不容樂觀。

王軍認(rèn)為，黃河生態(tài)治理需要立法先行。“目前，黃河保護(hù)沒有專門的法律來指導(dǎo)，多頭管理，職責(zé)交叉，成為檢察機(jī)關(guān)提起涉黃公益訴訟的難點(diǎn)之一，從源頭上健全法律法規(guī)體系才是根本。”

“河務(wù)、國土、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、建設(shè)等部門在執(zhí)法上資源條塊分割，河務(wù)部門雖然有行政執(zhí)法權(quán)，卻不具備強(qiáng)制拆除資格，執(zhí)行難成為涉黃生態(tài)案件的痛點(diǎn)。”河南省黃河河務(wù)局水政處副處長申家全認(rèn)為，權(quán)責(zé)清晰的黃河立法，是解決河務(wù)部門水政執(zhí)法難的關(guān)鍵之舉。

除了立法，趙俊奇認(rèn)為，沿黃各地紛紛出臺各種開發(fā)規(guī)劃，但各自為戰(zhàn)不僅不能充分發(fā)揮黃河生態(tài)效益最大化，甚至可能造成生態(tài)破壞抬頭。所以，亟須從國家層面出臺統(tǒng)一的“大黃河”規(guī)劃，統(tǒng)籌資源，指導(dǎo)黃河生態(tài)資源開發(fā)與保護(hù)。