2002年，中關村創業投資引導資金的成立標志著我國政府引導基金發展的開端。近年來，各級政府投資基金逐步發展壯大，在引導、規范、增信等方面的效能不斷提升，但在快速發展過程中也出現一些問題。如個別地方投資基金設立過多，在某些產業重復設立基金，財政注資沒有充分形成合力，基金運作缺少協同配合等。對此，必須建立科學合理的指標體系來評估政府投資基金投資績效，既要有必要的容錯機制確保政府投資基金可以放開手腳積極作為，也要不斷加強監督確保資金的投資效能。
今年下半年以來，各地在政府投資基金領域動作密集：陜西發布政府投資引導基金管理辦法實施細則，細化了基金退出與收益管理，制定了負面清單;深圳市首次集中公布了清理的政府投資引導基金子基金名單，以提醒其他子基金加快設立和出資進度;四川出臺省級產業發展投資引導基金績效評價管理暫行辦法，明確基金使用時符合“產業合規”和“程序合規”的條件即盡職免責……
規范的同時，政府投資基金的規模增速也在放緩。清科研究中心旗下私募通數據顯示，截至今年上半年，國內共設立1686只政府引導基金，基金目標規模總額為10.12萬億元，已到位資金規模為4.13萬億元。與2015年、2016年的高增長態勢相比，政府投資基金數量和規模增速在放緩，這背后有著怎樣的政策作用和市場邏輯?
引導作用不斷顯現
中國財政科學研究院金融研究中心副主任、研究員張立承接受經濟日報記者采訪時，梳理了我國政府投資基金的3個發展階段。
2002年，中關村創業投資引導資金的成立標志著我國政府引導基金發展的開端。從2002年到2008年，各地開始進行相關探索，但受制于基金業整體發展水平，政府投資基金尚處于起步階段。
2008年，國家發展改革委、財政部、商務部聯合發布《關于創業投資引導基金規范設立與運作的指導意見》，對創業引導基金進行行業規范化管理，就此我國政府投資基金開始步入規范發展階段。
2015年，財政部頒布《政府投資基金暫行管理辦法》以及《關于財政資金注資政府投資基金支持產業發展的指導意見》，進一步對政府投資基金運作和管理進行了規范。我國政府投資基金開始進入快速發展階段，基金設立數量和規模快速增長。
張立承介紹：“政府投資基金根據投資方向大致可分為4類，即支持中小企業發展的，支持創新創業的，支持產業培育和轉型升級的，以及支持基礎設施建設和公共服務的。”
“政府投資基金將政府引導和市場運作有機結合，有效發揮財政資金的杠桿作用引導社會投資，具有更加靈活高效的市場化特點。”張立承說，政府投資基金采取股權投資形式，通過擇機退出實現財政資金保值增值，進而形成滾動利用。這些優點都是傳統的財政支持方式所不具備的。
近年來，各級政府投資基金逐步發展壯大，在引導、規范、增信等方面的效能不斷提升。記者從中國政企合作投資基金股份有限公司了解到，中國PPP基金是2016年由財政部聯合10家國內大型金融和投資機構共同發起設立的引導性基金，總規模達1800億元。截至今年10月31日，中國PPP基金累計已決策項目148個，涉及項目總投資超12000億元，覆蓋了28個省區市的100多個地市。截至今年10月31日，中國PPP基金累計撥款項目84個，涉及項目總投資額超7200億元。
據重慶市金融監管局統計，重慶產業引導基金自2014年成立以來，發起設立的27只專項基金規模達305億元，產業引導基金認繳66.6億元。在基金投資項目中，90%為民營企業，78%為中小微企業。通過資本注入及增值服務，累計推動2家企業上市，6家企業上新三板，約20家企業進入上市輔導期，有效拓展了企業融資渠道。
仍面臨多方面難題
張立承認為：“近年來，政府投資基金在快速發展過程中也暴露出一些問題。比如，個別地方投資基金設立過多，在某些產業重復設立基金，財政注資沒有充分形成合力，基金運作缺少協同配合等。”
根據《政府投資基金暫行管理辦法》，各級財政部門應當控制政府投資基金的設立數量，不得在同一行業或領域重復設立基金。財政部也明確要求各級財政部門綜合考慮政策目標、總體資金需求、財政承受能力等因素從嚴控制基金數量，對已設立的基金進行清理，防止交叉重復。
財政部有關負責人此前表示：“適當將設立政府投資基金的權限上收，嚴控基金的設立，完善基金統籌協調機制，推進基金布局適度集中化。”
記者從多位參與政府投資基金管理和研究的專業人士處了解到，一些采取間接管理方式的政府引導基金，在設立時通常會引入社會資本，與之合作的商業化基金專業管理團隊拿到的錢一般三分之一是政府引導基金，三分之二是社會其他投資者基金。
對普通投資人來說，最看重的是盡可能在較短時間收回投資并獲得最大投資回報，這與政府引導基金強調的社會效益、產業導向等訴求不同，導致政策性和市場化目標難以平衡，進而出現一些基金“募不進來，投不出去”的問題。
“此外，股權投資的退出也是一個難題。由于政府投資基金多投向需要重點支持的前沿創新或者初創企業，先天具有風險大、周期長、回報慢的特點。”張立承說，再加上市場發育程度、基金管理能力等方面的欠缺，加大了政府投資基金的退出難度。
與此同時，專業化人士的缺乏也構成一大挑戰。業內人士認為，政府投資基金相對于一般基金而言，更強調政策導向，更注重資金安全性，這對管理人員的能力和專業化水平要求更高。目前，我國相關方面人才不僅數量有限，而且地區間分布不均，限制了政府投資基金整體的運作管理水平。
牽緊“績效”這個牛鼻子
要應對以上難題和挑戰，構建科學有力的績效評價和管理體系至關重要。近年來，各級政府投資基金加大了構建績效考核體系的工作力度。比如，財政部會同有關部門就國家集成電路產業投資基金、國家新興產業創業投資引導基金、先進制造產業投資基金、中國互聯網投資基金分別制定績效管理暫行辦法和績效評價實施方案。
中國PPP基金、中國文化產業投資基金、中國農業產業發展基金、中國—比利時直接股權投資基金和國家融資擔保基金績效評價辦法也在起草中。地方政府投資基金績效評價工作也在同步推進。北京、湖南、江蘇、山東、深圳等地財政部門都對政府投資基金開展了績效評價工作。
今年4月份，《北京市市級政府投資基金績效評價管理暫行辦法》發布，明確了評價對象、內容、績效目標、組織管理、工作程序、結果應用等多方面內容。根據此《辦法》，對績效評價結果為良好及以上的政府投資基金，財政部門和行業主管部門可予以表揚、優先支持或繼續支持。對績效評價結果為不及格的政府投資基金，按照相關程序及約定更換基金管理人或直接進行清算退出。
張立承表示：“投資必然面臨風險。因此必須建立科學合理的指標體系來評估政府投資基金投資績效，既要有必要的容錯機制確保政府投資基金可以放開手腳積極作為，也要不斷加強監督確保資金的投資效能。這對政府部門和相關機構而言是一項很有挑戰的考驗，需要加大改革探索力度。”
財政部有關負責人表示：“下一步，我們將認真貫徹落實《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》文件精神，結合研究成果對相關制度進行健全完善，建立符合政府投資基金特點的績效評價指標體系，兼顧政策目標與經濟效益，實施基金全過程績效管理，加強績效評價結果的運用。”(經濟日報·中國經濟網記者 董碧娟)
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