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中國地方債風險有多大(市場觀察)

總量低于警戒線問責機制須加強

今年以來，中國對地方政府債務實行限額管理，同時明確了債務警戒線，管理效果凸顯。財政部部長樓繼偉日前透露，2015年地方政府債務總體上風險可控。有關機構預計，按照當前的管理方式，2016年我國地方政府債務風險仍將可控，各省級地方政府債務率明顯加重的可能性整體較低，但部分區域仍將面臨一定的風險。

規模控制有手段

對于去年中國地方債情況，據全國人大常委會專題調研組的報告，從債務結構來看，2014年末全國地方政府債務余額15.4萬億元中，省級、市級和縣級(含鄉鎮)分別占比為14%、42%和44%。從舉借主體看，主要是融資平臺、政府部門和機構、事業單位及國有企業。從借款來源看，主要是銀行貸款、BT等應付款、地方政府債券、企業債券、信托、中期票據和短期融資券等。從債務期限看，2015年至2017年到期的占54%，2018年及以后年度到期的占40%，以前年度逾期債務占6%。

借的錢主要投向了地方基礎設施建設和經濟建設，以及改善民生、保護生態環境方面。

今年是中國地方債管理頗有成效的一年，樓繼偉介紹，經全國人大批準，國務院確定了2015年地方政府債務限額16萬億元，債務率為86%，低于100%的警戒線。樓繼偉稱，對地方政府債務實行限額管理，是建立地方政府債務規模控制長效機制的重要舉措，有利于充分發揮各級人大對地方政府債務的監督作用。

今年中國還將地方政府債券置換存量債務額度增至3.2萬億元，實現了對當年到期債務的全覆蓋，將被置換的存量債務成本從平均約10%降至3.5%左右。

“今年發行了6000億元新增地方政府債券，此舉有利于‘穩增長’；將地方政府債務分類納入預算管理；完善了地方政府債務風險評估和預警機制；加強對地方政府舉債融資行為的監管。”樓繼偉總結說。

局部風險仍需防范

雖然總體風險可控，但專家指出，現階段經濟下行壓力大，地方土地出讓收入持續下滑，償債能力下降，個別地區債務存在發生局部風險的可能性。

統計顯示，目前有多個省份的地方政府負有償還責任的債務率接近風險警戒線。從已披露數據的10個省(區、市)來看，2015年年末浙江省以9188.3億元的債務限額居于首位，僅隨其后的是貴州省。

事實上，規范地方政府債務管理并非易事。樓繼偉說，地方政府違規舉債、變相舉債仍有發生，監管難度較大。比如，一些地方政府仍然違規舉債，或為企業舉債違規提供擔保承諾等；個別金融機構繼續為地方政府違規舉債提供支持，并要求政府進行擔保。“明股暗債”等變相舉債行為時有發生。

此外，建立規范的地方政府舉債融資機制任務艱巨。

四項措施筑“防火墻”

當前，我國地方債務風險防控機制還不夠健全。此外，目前針對債務結構和比例的指標少，不能全面反映各地債務實際償還能力。

為進一步防范風險，財政部欲再筑4道“防火墻”。據了解，這些措施包括：規模控制，督促地方政府落實限額管理，地方政府的債務余額不得突破已經批準的限額；落實償貸責任，督促地方政府統籌預算資金，償還政府存量債務，必要時可處置政府資產；發行地方政府債券，置換到期債務，降低利息負擔，緩解當期的償債風險；鼓勵地方將有收入來源的項目通過政府和社會資本合作的模式進行改造。

全國人大提出，要建立規范的舉債融資機制，明確各級地方政府只能通過發行地方政府債券舉借債務，政府擔保僅限于依法對外債轉貸提供擔保，其他任何形式的債務或擔保舉債都屬于違法；按照國家“十三五”規劃安排和宏觀調控需要，考慮東、中、西部地區實際，因地制宜地制定地方政府債務長期規劃并安排新增債務，避免一刀切。

此外，全國人大還建議，地方政府難以自行償還債務時，本級和上級政府要啟動債務風險應急處置預案和責任追究機制，必要時可參照“鄉財縣管”方式，由上級財政接管下級財政，切實化解債務風險，并追究相關人員責任。

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