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　　補(bǔ)充耕地 宜廣開思路

　　工業(yè)化、城市化與占用耕地之間的矛盾如何緩解，現(xiàn)在有了一個有一定創(chuàng)新性的政策。

　　日前，中共中央、國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的意見》（下稱《意見》）， 按照“控占用、調(diào)方式、算大賬、差別化”的思路，提出了改進(jìn)和規(guī)范占補(bǔ)平衡管理新的政策措施。

　　耕地占補(bǔ)平衡政策是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設(shè)占用耕地的補(bǔ)救措施。中國經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)往往因?yàn)椤叭备亍保沟米≌玫爻闪讼∪辟Y源；然而，一些耕地大省往往“少資金”，在一省之內(nèi)或者一市之內(nèi)亦然。這種背景下，松綁跨省耕地占補(bǔ)平衡政策成為雙方的共同訴求。《意見》對這一矛盾，可予以部分緩解。

　　在跨省占補(bǔ)平衡方面，《意見》提出，根據(jù)各地資源環(huán)境承載狀況、耕地后備資源條件、土地整治新增耕地潛力等，分類實(shí)施補(bǔ)充耕地國家統(tǒng)籌。

　　具體而言，有兩類情形能夠享受跨省占補(bǔ)的“政策優(yōu)惠”，一是耕地后備資源嚴(yán)重匱乏的直轄市，新增建設(shè)占用耕地后，新開墾耕地?cái)?shù)量不足以補(bǔ)充所占耕地?cái)?shù)量的，可向國務(wù)院申請國家統(tǒng)籌；二是資源環(huán)境條件嚴(yán)重約束、補(bǔ)充耕地能力嚴(yán)重不足的省份，對由于實(shí)施國家重大建設(shè)項(xiàng)目造成的補(bǔ)充耕地缺口，可向國務(wù)院申請國家統(tǒng)籌。

　　具體來看《意見》的總思路，“控占用”，就是要減少新增建設(shè)占用耕地規(guī)模，從源頭上來減輕占補(bǔ)平衡的壓力。“調(diào)方式”，就是要轉(zhuǎn)變補(bǔ)充耕地的方式，盡量減少未利用地的開發(fā)，著力通過土地整治和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)來落實(shí)補(bǔ)充耕地的數(shù)量和質(zhì)量。“算大賬”，就是要從單純強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目掛鉤算細(xì)賬，轉(zhuǎn)向兼顧區(qū)域平衡上算大賬，更好地落實(shí)地方政府的耕地保護(hù)責(zé)任。“差別化”，就是要充分考慮區(qū)域差異和項(xiàng)目差異，實(shí)事求是地解決占補(bǔ)平衡的困難，構(gòu)建“縣域平衡為主、省域調(diào)劑為輔、國家統(tǒng)籌為補(bǔ)充”這樣一種占補(bǔ)平衡的新格局。

　　占補(bǔ)平衡政策此前效果可圈可點(diǎn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1999~2005年期間，全國建設(shè)占用耕地5928萬畝，同時補(bǔ)充了耕地6929萬畝，有效地彌補(bǔ)了各類建設(shè)占用耕地造成的損失。與此同時，占補(bǔ)平衡政策對節(jié)約集約用地有倒逼的效果，全國年均建設(shè)占用耕地的規(guī)模從1985~1996年的750萬畝左右下降到1999~2015年間的350萬畝左右。

　　考慮到國情，中國必須實(shí)行最嚴(yán)格耕地保護(hù)制度。中央強(qiáng)調(diào)“兩個絕不能”，就是已經(jīng)確定的耕地紅線絕不能突破，已經(jīng)劃定的城市周邊永久基本農(nóng)田絕不能隨便占用。因此，占補(bǔ)平衡政策的嚴(yán)格執(zhí)行有重要意義。

　　人多地少是中國的基本國情，從國土部的角度來說，法律框架所限，可打的牌并不多，占補(bǔ)平衡政策算是一個閃展騰挪式的巧妙創(chuàng)造。從全局角度來說，補(bǔ)充耕地宜廣開思路，尤其應(yīng)當(dāng)注意整合海外農(nóng)業(yè)資源，其中一個重要方式就是農(nóng)業(yè)海外并購。

　　從總體來看，中國農(nóng)業(yè)資源稟賦不足導(dǎo)致海外并購勢在必行。目前中國的土地自給率只有80%，在農(nóng)業(yè)資源超載運(yùn)行、環(huán)境代價高昂的條件下，只能滿足國內(nèi)90%的谷物、油料等農(nóng)產(chǎn)品需求。

　　中國是一個糧食弱平衡的經(jīng)濟(jì)體，同時面臨不少食品安全問題，農(nóng)業(yè)海外并購無疑具有重要意義。據(jù)專家測算，如果從國際市場進(jìn)口10%的國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品需求，相當(dāng)于用國外農(nóng)業(yè)資源補(bǔ)充20%的國內(nèi)耕地資源。

　　當(dāng)然，海外收購農(nóng)業(yè)資源的最終效果（之一），要落實(shí)為進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品。而進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品涉及到對國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品的價格沖擊和農(nóng)民收入沖擊等問題，所以也需要相應(yīng)的配套政策加以彌補(bǔ)。例如在支持甚至補(bǔ)貼海外農(nóng)業(yè)并購的同時，對廣大農(nóng)村地區(qū)增加轉(zhuǎn)移支付尤其是教育、醫(yī)療投入，等等。

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