開發區改革啟動：小而散或面臨重組
本報記者 王海平 南京報道
開發區新定位
開發區成為推動我國工業化、城鎮化快速發展以及對外開放的重要平臺，對促進體制改革、改善投資環境、引導產業集聚、發展開放型經濟發揮了重要作用。隨著全球經濟發生深刻變化以及中國經濟進入新常態，同時經過30多年的發展，開發區建設存在諸多問題亟待解決，開發區面臨著改革和創新。為此，國務院辦公廳下發《促進開發區改革和創新發展的若干意見》，提出要把各類開發區建設成為“新型工業化發展的引領區、高水平營商環境的示范區、大眾創業萬眾創新的集聚區、開放型經濟和體制創新的先行區”，形成經濟增長的“新動力”。同時，提出各類開發區要明確發展方向。其中，國家級開發區要發揮示范引領作用，突出先進制造業、戰略性新興產業、加工貿易等產業特色；省級開發區要依托區域資源優勢，推動產業要素集聚，成為區域經濟增長極，帶動區域經濟結構優化升級。
江蘇省社科院社會發展研究中心何雨博士認為，《意見》吹響了開發區建設的“供給側結構性改革”號角，明確了開發區的定位、功能和管理體制改革目標，“意味著國家要對小而分散的其它開發區兼并重組，推動開發區數量的‘去產能’。”
在中國，諸多類型的開發區有了新的使命。
近日，國務院辦公廳下發《促進開發區改革和創新發展的若干意見》（下稱《意見》），提出要把各類開發區建設成為“新型工業化發展的引領區、高水平營商環境的示范區、大眾創業萬眾創新的集聚區、開放型經濟和體制創新的先行區”，形成經濟增長的“新動力”。
最早的開發區由對外經貿部門（現商務部）主導，是中央（放權）與地方（載體）聯合推動改革開放的機制和動力之一，目的在于吸引全球FDI以及其技術和管理，通過企業、產業和人才的聚集，促進國內的社會經濟發展。
自1984年國務院批準在江蘇省設立南通、連云港兩個國家級開發區以來，在“產城融合”理念的指導下，開發區已形成為覆蓋一二三產、較為完整的行政區域，成為了城市的一部分，那么，下一步，開發區該如何轉型？
“中央近一段時間連續出臺了擴大對外開放、吸引外資的多個文件，本次指導開發區進行轉型，是與當下經濟的不確定性緊密關聯。”長期跟蹤研究開發區的經濟學博士孫遠東對21世紀經濟報道記者表示。
江蘇省社科院研究員陳柳指出，《意見》對招商引資進行了宏觀上的指導，各地可根據“具體實踐”制定差異化的招商優惠政策。
尋求新動力
開發區的問題在哪里？
21世紀經濟報道記者了解到，面上看，開發區的矛盾主要集中在產業、空間布局和管理上。
以園區模式較早實踐者經濟大省江蘇為例，于上世紀八十年代、九十年代和2006年分三批次核準了諸多開發區，但地理位置上幾乎都處于城市周邊，早期開發對規劃重視不夠，空間布局隨意性較大，企業因布局不合理影響周邊的環境的情況日趨嚴重。
從全國范圍看，各類開發區大多定位為綜合性園區，主導產業不明顯，產業同質化現象非常普遍，個中又以低端制造業占比較大，且服務于“人”的功能弱化。
特別是，在擴大面積、城市化進程中導入的城市管理權和社會管理權，促使開發區管理機構的工作偏離了原有主導“產業”的中心（對外經濟技術合作、引進外資、推進科技創新、企業服務等）。如南通經濟技術開發區自成立以來，轄區面積擴大了9倍、常駐人口激增到22萬，在規模、面積、人口倍增的同時，社保、食藥監管等功能不斷強化，管理鏈條延長，管理體制行政化現象日益加劇，使得經濟職能的作用被弱化，阻礙了開發區的進一步提升。從宏觀背景環境看，因為過往貿易盈余、FDI數量較大，對開發區的外向性功能的重視有所弱化。
有江蘇省人大代表對21世紀經濟報道記者表示，特別是在《關于清理規范稅收等優惠政策的通知》出臺后，過去曾經享受的特殊政策逐步取消，使得相當一部分開發區無力應對，辦事難度加大，服務效率下降。
因此，《意見》要求開發區優化開發區形態和布局，堅持以產業為主導，科學規劃功能布局。
江蘇省商務廳市場運行調節處處長夏網生認為，開發區以土地開發驅動、以廉價勞動力為主要生產要素、引進大量資本的階段即將結束，但許多開發區發展仍以此形成了路徑依賴（解決資金短缺——以土地推動融資和開發——負債），以出賣資源為主，而沒有良性的投入產出機制是難以持續發展的。
同時，大多開發區的需求端只是投資、出口——投資形成加工制造能力、再出口，以此換取有限的代工費用和較少的稅收，算上給予外資企業一定的優惠，無法形成良性循環的，這就忽略了消費需求、銷售及服務。
陳柳對此解釋，前幾年對開發區模式有些反思，其主要反思點在于外資企業或者是跨國公司價值鏈上的中國企業，都粗獷地利用了土地、生態等資源，因此《意見》專門就土地規劃、節約化利用、保護好生態等問題進行了指導。
也因此，下一步的轉型中，開發區要注重的是外資的產出效益，要形成新的動力，通過投入產出的良性循環實現開發區發展新路徑的再造。
“現在工業用地低價都有標準，很多項目占地多、優惠期要求長等成本較大的，我們都會拒絕。”常州高新區管委會官員王忠良說，這是因為開發區的容量已接近上限。《意見》也因此提出，要完善開發區土地利用管理制度，嚴格執行土地出讓制度和用地標準等，強調了土地、生態資源的集約化利用以及對環境的保護。
數量整合
開發區一直是制度創新的先行者，這是開發區在新一輪轉型發展中的重要前提。
21世紀經濟報道記者梳理發現，與之前其他部委下發的有關促進開發區轉型升級的文件精神“相通”，《意見》進行了總結提煉，高水平的開放作為一以貫之的重點，賦予了開發區在管理體制創新上繼續承擔“破冰者”的新使命。
但實現更高水平的開放并不僅僅是對外，也包含了對內和自身改革。長期以來，開發區的產業發展和資源整合還是局限在相對有限的區域內，總體上資源利用的效率存在差異，不利于產業特色的形成。也就是說，過往體制的重點是公共服務的集中供給，即政府管理的相對集中和一定程度的簡化，發展至當下已與現行改革的形勢和要求不適應。
因此，現階段開發區發展已經到了必須突破現有行政和區域的界限、進行產業布局和資源整合的新階段，打破封閉式區域內資源整合的模式，在更大范圍內統籌分工協作。
夏網生認為，要把更多的權力下放到基層和企業，規定開發區行政管理部門只能做什么，讓區內的企業有充分的自主權。比如，上海浦東新區嘗試將科委和經信委兩個部門的合并，使得科技創新中科技與經濟兩者更好融合。
這一政府部門“融合”的案例，也為開發區的整合帶來的一個“切口”。《意見》指出，鼓勵以國家級開發區和發展水平高的省級開發區為主體，整合區位相鄰、相近的開發區，對小而散的各類開發區進行清理、整合、撤銷，建立統一的管理機構、實行統一管理。
江蘇省社科院社會發展研究中心何雨博士認為，《意見》吹響了開發區建設的“供給側結構性改革”號角，明確了開發區的定位、功能和管理體制改革目標，“意味著國家要對小而分散的其它開發區兼并重組，推動開發區數量的‘去產能’。”
截至2015年底，江蘇省列入省商務廳名冊的省級以上開發區共有131家，其中國家級開發區44家，省級開發區87家，創造了全省一半以上的經濟總量和財政收入、80%左右的工業增加值、進出口總額、實際利用外資。在數量領先全國的同時，各類開發區也也存在名稱、種類繁雜，有經濟（技術）開發區、工業園區、高新技術產業開發區、旅游度假區、創業園以及148家特色產業園等，規則不統一，政策、標準不一致，產業結構和管理模式又不完全相同，歸口管理部門多，優化整合不夠，難以形成合力。
對此，《意見》提出，各類開發區要明確發展方向。其中，國家級開發區要發揮示范引領作用，突出先進制造業、戰略性新興產業、加工貿易等產業特色；省級開發區要依托區域資源優勢，推動產業要素集聚，成為區域經濟增長極，帶動區域經濟結構優化升級。
另一方面，《意見》同時指出，要規范開發區設立、擴區和升級管理，原則上每個縣（市、區）的開發區不超過1家。限制開發區域原則上不得建設開發區，禁止開發區域嚴禁建設開發區等。（編輯：張星）
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