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我國名義城鎮化率已達56%，但城鎮化質量較低，若以“人的城鎮化”標準來考核，則實際城鎮化率遠低于50%。超過兩億城鎮常住人口多數不能享有城鎮基本公共服務。許多城市規劃建設、功能定位、空間布局與人口規模、環境承載能力不匹配，公共交通、空氣治理、防災減災能力等達不到現代化要求，房地產庫存嚴重、城鎮居民宜居感不高。特大城市面臨人口過剩、資源短缺和盲目“攤大餅”等尖銳問題，而中小城市在轉型升級中卻遭遇人口流失的困境。

一份被外界視為推進我國“十三五”乃至未來城市發展“時間表”與“路線圖”的《中共中央國務院關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》（簡稱《意見》）前天正式發布。在1978年第一次“全國城市工作會議”下發并奠定我國城市建設與發展基本思路與基調的《關于加強城市建設工作的意見》37年后，中央再次召開城市工作會議、發布重磅文件，凸顯出我國城市發展面臨亟須轉型的現實。

今天，我國城鎮化率已超過50%。據國家統計局發布的數據，2015年我國城鎮常住人口77116萬，占總人口比重為56.1%。我國已邁入“城市社會”。在一定程度上，如果說上世紀70年代末發軔于農村的改革實現了生產力的初次解放，那么在城鎮化率過半后，城市改革則事關生產力能否獲得再次解放。這在經濟下行壓力加大，將經濟增長維持在合理區間運行已成首要調控目標的今天，意義尤為重大。正如分析人士所說，今后中央“一號文件”不用再針對“三農問題”了，因為農村問題在中國是個發展短板，而非核心問題。

然而，目前城市的現狀遠不能支持發展需求。一方面，盡管名義城鎮化率已達56%，但城鎮化質量還較低，若以“人的城鎮化”標準來考核，則實際城鎮化率遠低于50%。超過兩億人的城鎮常住人口多數不能享有城鎮基本公共服務，導致其經濟行為短期化、功利化，這加速了人口紅利的衰減，制約了人力資源的優化；另一方面，許多城市規劃建設、功能定位、空間布局與人口規模、環境承載能力不匹配，公共交通、空氣治理、防災減災能力等達不到現代化要求，導致房地產庫存嚴重、城鎮居民宜居感不高等一系列問題，不僅沒有帶動經濟和社會發展，甚至產生了資源錯配。尤其特大城市面臨人口過剩、資源短缺和盲目“攤大餅”等尖銳問題，而中小城市在轉型升級中卻遭遇人口流失的困境。

綜合而言，我國未來城市發展急切需要突破如下幾個瓶頸：

第一，在發展觀念上，需認識、尊重、順應城市發展規律，端正發展指導思想。相比于過去以房地產開發為核心的快速城鎮化、盲目城鎮化，尊重城市發展規律無疑是對的。但什么是城市發展規律？是城市經濟發展規律、產業發展規律還是城市人口發展規律？都需要仔細探討。

第二，在城市發展方向上，更尊重人本和自然。未來的城市規劃、建設和管理，都需更加地人性化。而與人性化相呼應的是尊重自然。2013年底的中央城鎮化工作會議曾提出“望得見山、看得見水、記得住鄉愁”這樣詩意的文字，此次《意見》也提出了“讓城市更自然、更生態、更有特色”；“使市民見到綠地、親近綠地”。城市發展到一定階段，會有個“再生態化”的過程。對于處于工業化中后期的地區，尤其是大城市，這意味著一場“再生態化”革命即將開啟。

第三，塑造城市特色、守護城市記憶，是推進城市可持續發展的重要精神動力。城市特色是歷史與現實的融合，是傳統與現代的交匯，是物質文明與精神文明的邂逅，貫穿于城市總體風貌之中，體現在市井生活之中。而科學的規劃與設計，則是留住城市特色的關鍵。因此，為預防與杜絕“千城一面”，就須厘清城市規劃、城市設計的思路，減少隨意性、盲目性，以系統思維進行城市規劃。

第四，城市群發展將成為未來城市化的重點?！兑庖姟诽岢觯猿鞘腥簽橹黧w形態，優化提升東部城市群，在中西部地區培育發展一批城市群、區域性中心城市。從某種意義上說，形成健康的城市群，不僅僅是基礎設施的聯通，更重要的是產業方面的協同發展和錯位發展，這就要求各地方政府，站在區域的層面，梳理自身發展的資源稟賦，明確比較優勢，才能免于城市之間的惡性競爭，利于協同發展。

第五，注重提高城市工作的系統性。近年來，我國各地在通過新城建設帶動經濟發展的過程中暴露出盲目求快、資源浪費、過度擴張等問題，使得城市擴張規模嚴重超出了可吸納的人口數量。從1990年到2010年，我國城鎮建成區面積從12252.9平方公里擴至40533.8平方公里，將近每十年擴大一倍。與之相比，人口城鎮化增速卻相形見絀。

第六，《意見》提出了未來深化城鎮住房制度改革的兩大方向，即以政府為主保障困難群體基本住房需求，以市場為主滿足居民多層次住房需求。顯然，這對今后新型城鎮化、房地產市場的容量、發展空間，如何在城市發展中體現供給側改革等方面，都會產生重要影響。

我國未來城市發展方向已明確，但目前城市工作依然千頭萬緒。比如，房地產去庫存，涉及鋼鐵、水泥、玻璃、電解鋁等數十個產業能否“去粗取精”，找到既維護產業景氣度和適當就業率，又順應低碳發展、城市空氣治理的基準產能；優化城市功能和空間布局，涉及產業能否合理轉移、城市發展空間能否拓展；提升城市管理水平，涉及城市居民的生活質量能否提高，消費潛力能否挖掘出來等問題。特別是在當下的轉型關口，實現適度增長，提升發展質量與撬動個稅、房產稅等財稅制度改革進程的平衡，殊非易事。

尤為值得警惕的是，城市發展投融資的過度與失衡。當前，地方債已進入償債高峰期，如何在清理存量債務、化解地方債風險和滿足地方政府的合理融資需求之間取得平衡，面臨很大的挑戰。嚴重過剩的新區建設造成了巨額的資金投入和巨大的浪費，而這樣的規劃必然帶來投資過度的需求。而相對于城市基礎建設投資，企業發展需求往往被忽視。政府對企業發展相關投資不足，對企業融資缺乏有效幫助，這也凸顯了城市發展投融資的結構性失衡。因此，在“新常態”經濟下，面對當前“一帶一路”、基礎設施建設、區域經濟合作的機遇與挑戰，如何解決地方政府投資拉動經濟的資金缺口問題，逐步推進市政債券發行，建立地方政府市場化的投融資機制，降低財政風險和金融風險，完善地方政府債務風險管理等相關制度都亟待深入探討。

（作者系資深宏觀經濟評論人）

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