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　　給家庭一顆“二胎定心丸”

　　“全面二孩”政策實施后，有調查結果顯示，過半受訪一孩家庭不想生育第二個孩子，撫養成本、生育風險、母親的職業考慮，是家庭生育決策的重要考量，那么，政府應該如何給“二胎家庭”吃下定心丸?

　　文|中國社科院人口與勞動經濟研究所副研究員楊舸

　　“全面二孩”政策實施以來，“生”還是“不生”成為許多一孩家庭面臨的重要選擇。一方面，生育高峰的到來令醫院產科一號難求，床位全面告急;另一方面，有調查結果顯示，人們的生育意愿低于預期。

　　2016年12月22日，全國婦聯與北京師范大學共同開展的“實施全面兩孩政策對家庭教育的影響”調查結果發布，53.3%的受訪一孩家庭不想生育第二個孩子。撫養成本、生育風險、母親的職業考慮都是家庭生育決策的重要考量。

　　那么，從政府的角度出發，應該如何給“二胎家庭”吃下定心丸?

　　從“人太多”到“孩子太少”

　　從上世紀80年代至今，我國已經經歷了30年的嚴格計劃生育時期，“人口基數大、人均資源有限”一直是人們對我國國情的基本認知，人口過多帶來了嚴重的社會撫養負擔，必須嚴格控制生育率，為社會經濟發展和自然資源環境減輕負擔。在這樣的社會輿論環境中，“計劃生育、晚婚晚育、少生優生”成為了被提倡的文明婚育觀念，同時影響到地方政府績效考核、單位成績評價和個人的職業晉升等方方面面，計劃生育工作在相當長一段時間成為“一票否決”的重要指標之一。

　　然而，在2000年以后，對“人太多”的擔憂逐漸轉變為對“孩子太少”的擔憂。這主要基于兩個方面的原因。

　　其一是低生育率造成了人口年齡結構的惡化。經濟學家對我國經濟起飛給出了解釋，利用豐富而廉價勞動力比較優勢參與國際分工是重要的成功經驗之一，人口快速老齡化正在耗盡“人口紅利”，我國勞動力總量從2012年開始負增長，勞動力成本不斷上揚，比較優勢的喪失逼迫經濟發展模式轉型。老齡化的不斷發展更是給社會經濟帶來了沉重負擔，社會保障體系、養老服務體系均會受到極大挑戰。

　　其二是子女減少對家庭安全造成極大隱患。適當的子女數量是家庭穩固和抗風險能力建設的重要因素。以獨生子女家庭為例，獨生子女沒有兄弟姐妹，其子女沒有叔姑舅姨，連襟、妯娌等關系也將消失，親屬關系變得簡單，家庭結構單一化、脆弱化，也使得家庭的抗風險能力減弱，一旦某一個家庭成員遇到失業、疾病、事故等突發風險，就可能使得整個家庭癱瘓。同時，一旦子女成年離家，完整的核心家庭就迅速瓦解成缺損的空巢家庭。獨生子女家庭具有天然的結構性缺陷與系統性風險，特別表現在失獨家庭、空巢家庭問題上。據首部老齡事業發展藍皮書發布的“老齡化帶來新挑戰”顯示，我國每年的“失獨”家庭以7.6萬的速度遞增，空巢老人數量達到了1億。

　　把人口總和生育率提高到一個恰當的水平不僅關系到個人幸福、家庭和諧，也關系到民族興亡和國家戰略。為此，我國政府應該從社會政策、法律法規、文化輿論等角度出發，建立健全有利于兒童成長的社會福利體制，構建友好、包容的生育環境，為家庭解決后顧之憂。

　　公共政策如何全面接軌生育政策?

　　“全面二孩”政策實施后，首先受到挑戰的是公共醫療資源的配置。全國婦聯與北京師范大學共同開展的“實施全面兩孩政策對家庭教育的影響”的調查顯示，八成父母做出生育二孩決策時首先考慮公共服務因素，如：教育、就醫、生活環境、母嬰產品等。教育、醫療等公共資源對人口變動的調整過程往往具有滯后性，人口變動產生之后，供需矛盾出現，公共資源配置才會隨著時間推移逐漸做出調整，這樣往往會錯過調整的最佳時機，造成供給不足和資源浪費交替出現的局面。

　　生育高峰造成產科、兒科人滿為患的現象就是醫療資源配置欠佳的表現。生育高峰的出現不僅造成了醫療資源總量的欠缺，更重要的是折射出醫療資源分布配置的不合理。以北京市為例，三甲醫院主要分布在中心城區，而年輕人則主要分布在外圍城區，意味著主要的生育群體的分布與醫療資源的分布并不一致，這種結構性矛盾與總量欠缺問題相疊加，就造成了產科、兒科床位緊張、醫務人員不足和一號難求的局面，給家庭帶來了巨大的生育成本。

　　教育資源也同樣不足以應對生育高峰的到來。根據國家統計局公布的數據，2013年全國共有學前教育學校19.9萬所，公辦幼兒園僅為6.5萬所，尚不足幼兒園總數的1/3。民辦幼兒園可能存在硬件設施差、師資質量欠缺和監管不足等問題，讓家長不得不選擇收費高昂的民辦幼兒園，這些民辦幼兒園收費水平動輒數倍甚至10倍于公立幼兒園，為家長乃至整個家庭帶來了沉重的經濟負擔。

　　為此，公共資源配置的長遠規劃必須提早對生育政策調整帶來的人口變動及由此產生的公共資源配置問題進行預判，提前對硬件設施建設、相關工作人員培訓與教育、資源分布進行調整，加大財政投入，減少地區差距。

　　除此以外，在過去30年的計劃生育環境中，限制生育的相關條例體現在老百姓生活的方方面面，一些地方政府部門還沒有來得及修改這些制度條例。例如：部分地區外地人辦理工商營業執照需要計劃生育證明，流動兒童辦理就學、轉學時需要計劃生育證明，單位職工給子女報銷醫療費時需要計劃生育證明。這些都給家庭增添了生育成本，不僅不合時宜，也完全沒有必要。“全面二孩”之后，應該盡快清理和修訂相關的制度條例，使得公共政策與生育政策的調整全面接軌。

　　讓法律法規為母親護航

　　隨著女性受教育程度和勞動參與率的提高，“母親是否有精力照顧孩子”成為家庭生育決策的重要考慮因素。女性如何平衡家庭與工作，不僅是二胎家庭的難題，也是全世界各國政府的難題。

　　為了幫助父母撫育幼兒，兼顧事業與家庭，發達國家早就建立了完善的生育和育兒假期保護法制。例如：英國的產婦有長達39周的帶薪產假，如果提出申請，還可以額外獲得13周的無薪假期，陪產的父親也可以獲得兩周帶薪假期，多胞胎的產婦還可以延長21天假期;丹麥的法定育兒假甚至長達52周，包括4周的產前帶薪育兒假、14周產后帶薪育兒假和30周無薪育兒假，父親也可以獲得2 周帶薪育兒假;韓國法律規定，育兒假可以從孩子1歲以下延長到孩子3歲以下。發達國家的產假和育兒假完全可以幫助母親度過孩子的整個哺乳期。

　　相對來說，我國的產假較短，不僅影響家庭照顧幼兒，極大提高了養育成本，還對嬰兒的母乳喂養產生了負面作用。根據我國《女職工勞動保護特別規定》，女職工生育可以享受98天產假，依據各省、自治區、直轄市的具體規定，女性職工還可以獲得15-30天的難產假期或15天的多胞胎假期。這遠不足以完成嬰兒的母乳喂養。

　　根據世界衛生組織、聯合國兒童基金會的建議，母乳是6個月以內嬰兒的唯一食物，新生兒一般至少要母乳喂養6個月以上，能達到2歲的則更佳。嬰兒過早斷奶，可能因消化功能差引起消化不良、腹瀉或營養不良等后果。產假結束之后的哺乳期，成為職業女性的挑戰，由此產生的“背奶族”正是上班媽媽的真實寫照，上班族新媽媽為了繼續母乳喂養，不得不背著擠奶設備和奶瓶往返通勤。

　　因此，我國應該盡快修訂女職工生育假期的有關規定，適當延長產假，最好能將有母乳喂養需求的母親的產假延長至6個月，并在剩下的哺乳期給予她們彈性工作制或調休等照顧，幫助女性職工撫育幼兒。

　　2012年通過的《女職工勞動保護特別規定》中的第五條顯示，“用人單位不得因女職工懷孕、生育、哺乳降低其工資、予以辭退、與其解除勞動或者聘用合同。”然而，女性職工因為懷孕、生育、哺乳等原因被辭退、被降薪的現象時有發生，女職工常常申訴無門，除了監管不力外，處罰過輕也是重要原因。

　　對于《女職工勞動保護特別規定》中關于用人單位應“建立女職工衛生室、孕婦休息室、哺乳室等設施”的規定，基本處于無人遵守、無人監管的境地。

　　因此，我們不僅應該健全和完善新生兒母親的勞動保護法律法規，更應該對已有的法律法規建立抽查、監管、處罰和督察的長效工作機制，確保法律法規的執行。

　　社會化保育體系亟須建立

　　在由傳統農業社會向現代工業社會轉型的過程中，傳統家庭承擔的許多功能逐漸轉由社會機構承擔，包括撫育、教育兒童和贍養老人等，女性可以得到極大的解放，追求獨立自主的生活。然而，我國在市場經濟改革的過程中，撫育兒童機構也經歷了市場化和產業化的過程，單位和政府甩掉了包袱，卻使得家庭負擔加重，部分撫育幼兒的責任重新回歸到了家庭。

　　在計劃經濟時代，幼兒園和托兒所是大型企事業單位的標配;現在的情況是，幼兒園之前必須有祖父母輩的親屬幫助，雇傭育兒人員的花費根本不是工薪階層能夠負擔的，到幼兒園階段，公立幼兒園擠不進去，不得不去費用高昂的民辦幼兒園。因此，我國社會化照料服務的全面市場化，極大加重了家庭的育兒負擔。

　　發達國家的兒童保育機構體系往往由市場化程度較高的高端服務和公共財政支持的基礎服務兩部分組成，既滿足了富裕家庭的多樣化需求，也能保障普通民眾的基礎需求。

　　不論是高福利的北歐國家，還是英國、德國等西歐國家，或是日韓等東亞新興發達國家，公共財政對兒童保育機構或保育服務的補貼力度都很大。丹麥的兒童照料服務費用公共財政負擔75%，由地方政府負責組織和實施，2011年的數據顯示，丹麥0-2歲和3-5歲兒童接受公共兒童照料的比例分別為65.7%和 91.5%。英國政府規定，3-4歲兒童可以獲得每年38周的免費早期教育，且每周學習時間不低于15小時。除了興辦兒童照料機構之外，日本政府還鼓勵社區組織志愿者協會提供機構之外的臨時保育服務，厚生勞動省(隸屬日本中央省廳，負責醫療衛生和社會保障的主要部門)從1994年開始倡導在五萬人口以上的市町村設立名為“兼顧工作與家庭的特別援助事業”的“家庭支援中心”，政府給予一定的補助。

　　參考其他國家的經驗，我國應該著手建立用人單位、政府和家庭共同負擔的社會化保育體系。一方面，要發揮市場的作用，監督和引導育兒產業的發展，形成良性競爭機制，形成多樣化的服務體系;另一方面，鼓勵、扶持和幫助社區與地方政府共同興辦基礎性的育兒機構，政府部門負責監管，社區負責實施，用人單位、公共財政給予一定的補貼。

　　要健全和完善現代兒童福利體系

　　當前，我國的社會經濟發展已經進入中等偏高收入國家行列，應該著手建立現代兒童福利體系。

　　2016年，國務院印發的《關于加強困境兒童保障工作的意見》提出，建立健全困境兒童保障工作體系，保障的內容涵蓋困境兒童的基本生活、基本醫療、教育、監護保護、殘障服務等多個方面。但兒童福利體系只保障困境兒童還遠遠不夠，對全體兒童的保障覆蓋范圍和保障力度還是不足。我國已經開始實施免費義務教育，但學前教育領域還是存在許多問題，免費高中教育也還沒被提起;部分發達城市或地區已經開始執行覆蓋全部兒童的醫療保障，但一些欠發達地區的公共財政對兒童的投入還遠遠不夠。

　　許多發達國家為了鼓勵家庭生育，都會直接或間接對新生兒進行經濟獎勵或補貼，減輕家庭的養育負擔。澳大利亞的每個新生兒可以獲得5000美元;加拿大政府在1988年對每個新生兒的補助金就高達8000美元。我國還屬于發展中國家，公共財政還不足以對全體兒童進行補貼。同時，對育兒家庭進行稅收減免，也是發達國家常見的補貼手段。英國需要兒童照料服務的家庭可以獲得額外的稅收減免，2012年的標準為每周122.5英鎊，有兩個及以上兒童家庭為每周210英鎊。稅收減免可以成為我國對育兒家庭進行補貼的手段。

　　我國“家庭友好”制度建設才剛剛起步，不論是公共服務、公共資源配置，還是兒童福利、女性勞動權益保護制度，均屬于社會體制的建設，不僅關系到二胎家庭的生育決策，也關系到國家和社會的長治久安，應該提升到戰略高度，開始著手頂層設計。

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