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自去年4季度我們在研究報告《中國資產(chǎn)負債表中的奇葩——政府部門巨額銀行存款》中提出我國財政性存款和機關(guān)團體存款快速增長的問題以來，引起了市場、政府以及社會各界的關(guān)注。一年以來，中國政府針對財政性存款和機關(guān)團體存款快速增長進行了大量的存量資金盤活的努力，包括降低和取消多項公共服務(wù)收費，以及對養(yǎng)老保險資金和公積金的投資、使用有關(guān)的法律法規(guī)的修改。這些努力使得財政存款（絕大部分存在央行）自2013年以來第一次增速轉(zhuǎn)負。更重要的是，對養(yǎng)老保險和公積金投資使用的立法變革，以及明年初對教育經(jīng)費撥款方式的改變1，會提高十幾萬億資金的使用效率，促進中國資本市場的發(fā)展，并且繳費隨人的流動可攜帶的政策調(diào)整將對中國未來五年城市化的進程產(chǎn)生深遠的影響。

但是，我們也注意到有些學者對我們報告提出了不同的觀點，主要是質(zhì)疑高達21萬億的機關(guān)團體存款究竟是什么，能用來做什么。我們認為政府和學界對這個問題的繼續(xù)關(guān)注非常重要，所以在這篇報告中再次就此作出進一步的說明與分析。我們的結(jié)論是，政府進一步盤活存量資金、提高資金的使用效率的空間仍然顯著，比如財政存款的余額依然有6個百分點GDP之高，社保和公積金的異地攜帶、使用還有待落實。同時，到今年10月底為止，機關(guān)團體存款余額仍然以同比14.9%的速度在增長，遠遠超過名義GDP或居民儲蓄的增長。由于缺乏公開的月度數(shù)據(jù)，我們無從知道是什么樣的機構(gòu)能在如此的經(jīng)濟逆境中，繼續(xù)快速增加自己的現(xiàn)金存款類資產(chǎn)。如果這些存款的快速增長不是來自社保和公積金，那么全國事業(yè)單位改革的提速也許能減少這種低效率的“儲蓄過剩”，尤其是對實際上從事商業(yè)經(jīng)營的事業(yè)單位進行重組改革正當其時。

政府存款包括什么？

中國人民銀行公布的《金融機構(gòu)本外幣信貸收支表》顯示，政府存款包括財政性存款和機關(guān)團體存款，前者是政府的國庫現(xiàn)金存款，在央行的統(tǒng)計中被稱為財政性存款。后者是各類機關(guān)團體在商業(yè)銀行的存款。央行的統(tǒng)計表后面的注釋中并未對于機關(guān)團體的構(gòu)成給出相應(yīng)的解釋，但是方方面面一致同意機關(guān)團體存款是指機關(guān)、人民團體的存款，包括政府機關(guān)、軍隊、各類事業(yè)單位、醫(yī)院、學校、協(xié)會等。

所以，這里的機關(guān)團體存款是在政府存款大類之下，但不直接屬于財政部支配的資金。

理論上，國庫現(xiàn)金存款的資金余額保持較低水平是國庫現(xiàn)金管理的根本要求。當國庫庫底資金不足時，在法定國債余額限額內(nèi)，根據(jù)國庫庫款預(yù)測情況，合理安排短期國債發(fā)行的時間、利率、品種和規(guī)模；而在國庫現(xiàn)金出現(xiàn)盈余時，減少短期國債發(fā)行，并使用國庫資金靈活還債，積極調(diào)解國庫閑置資金，均衡年度內(nèi)政府償債壓力。以美國為例，在2008年以前，美國國庫一般賬戶（TGA賬戶）余額長期保持在500億美元以下；金融危機爆發(fā)后，美聯(lián)儲采取量化寬松政策緊急救市，財政部加強了與美聯(lián)儲的合作，向市場銷售特別國庫券，TGA賬戶余額有所上升，但今年10月已經(jīng)降低到639億美元（僅相當于過去12個月財政支出的2%不到）。反觀我國，國庫現(xiàn)金存款余額巨大，季節(jié)性波動性高。今年10月末，該數(shù)額高達4.6萬億元（相當于過去12個月財政支出的26.8%）（圖表1）。

而不屬于財政部支配的機關(guān)團體存款按央行的定義依然是政府性存款（比如軍隊的存款當然是政府存款了）。該數(shù)據(jù)自2012年以來持續(xù)快速增加，截至今年10月底，政府機關(guān)團體存款21.2萬億元（同比增長14.9%），較2011年底增加10萬億，其增速比名義GDP增速高了8.7個百分點（圖表2）。根據(jù)2014年底的數(shù)據(jù)，這些存款中不到一半為社會保險基金和公積金，超過一半是各類機關(guān)的存款（圖表3）。后者根據(jù)它們的社會職能，可以分為三類：行政職能機構(gòu)，從事社會服務(wù)的機構(gòu)，以及從事商業(yè)經(jīng)營的機構(gòu)。

不難推測，除了公共部門實際支出緩慢外，政府部門銀行存款上升的動力可能主要來自于那些實際上從事商業(yè)經(jīng)營的事業(yè)單位2。不同于國有或私人企業(yè)，這些事業(yè)單位所獲取的“盈利”似乎并不通過納稅、分紅或再投資等渠道回流到實體經(jīng)濟。這些事業(yè)單位的邊際消費（或投資）傾向顯然低于消費者或企業(yè)。因此，將它們的“收入”重新分配給消費者或企業(yè)應(yīng)有助于促進更高效率的經(jīng)濟增長。

中國政府已經(jīng)提出全國事業(yè)單位改革的藍圖和具體時間表。對實際上從事商業(yè)經(jīng)營的事業(yè)單位進行重組改革將有助于緩解這種低效率的“儲蓄過剩”。

政府和公共部門儲蓄增速過快拖累增長，降低資金使用效率

有的學者認為，這21萬億的公共部門存款服務(wù)經(jīng)濟發(fā)展雖然有空間，但空間不是很大。我們在10月25日的研究報告《政府儲蓄增加拖累經(jīng)濟增長》中估計，2012~2014年每年增加的政府儲蓄占GDP的3.2~3.8%。廣義政府部門的收入大量增加，但不以公共開支的方式返還給企業(yè)和居民，勢必對經(jīng)濟增長有拖累作用。根據(jù)我們測算的中國財政支出乘數(shù)1.08，2012年后每年額外增加的政府儲蓄（占GDP的1.4~1.8%）拖累GDP 1.5~1.9個百分點。

當前中國經(jīng)濟的短期增長和中長期的結(jié)構(gòu)性問題均面臨著嚴峻的挑戰(zhàn)，然而與十年前相比，政府如今擁有包括現(xiàn)金在內(nèi)的大量資產(chǎn)，為中國提供了更大的空間來應(yīng)對短期增長的壓力和結(jié)構(gòu)調(diào)整面臨的陣痛。但是，方方面面需要積極應(yīng)對，高度認識政府和公共部門存款過快增長所帶來的短期和長期問題，一方面防止其進一步過快增長，另一方面摸清家底并盤活存量資金。同時，政府擁有的大量資產(chǎn)為未來降低企業(yè)和居民部門的過高稅負提供了可能，尤其是如果能夠劃撥國有企業(yè)資產(chǎn)充實社保，降低企業(yè)和居民的社保繳費，對國企改革、資本市場的建設(shè)以及提升中國企業(yè)的競爭力都有深遠的積極作用。