地方債兩年置換8萬億 16省市地方債務余額下降
本報記者 周瀟梟 北京報道
截至2015年底，約有16個省份實現了債務余額下降，其中包括財政收入增勢良好的東部發達省份，如上海、浙江、北京等；也包括極力壓縮債務規模的高風險省份，如遼寧、湖南、內蒙古等。
2016年地方債繼續放量發行，規模約6.05萬億，較2015年同比增長約60%。加上地方債規范管理元年2015年3.8萬億地方債，兩年地方債發行規模逼近10萬億，包括將近2萬億新增債券和8萬億存量置換債券。
經過兩年的規范管理，納入正軌的地方政府債務，其風險似乎有所下降。
21世紀經濟報道記者梳理發現，截至2015年底，約有16個省份實現了債務余額下降，其中包括財政收入增勢良好的東部發達省份，如上海、浙江、北京等；也包括極力壓縮債務規模的高風險省份，如遼寧、湖南、內蒙古等。
截止到2015年底，仍有四省債務率超過100%，分別為遼寧、貴州、湖南、內蒙古。由于2014年底之前存量債務積累過多，加之自身財力有限，這些省份債務率居高不下。
但近兩年來，通過控制高風險省份新增債券發行規模，同時推出大規模存量債務置換，并適度減少存量債務規模，這些省份債務壓力有所減輕。
很多省份發債的節制，還體現在實際舉債規模與債務限額有較大差距。各省極力控制債務規模，盡量避免觸及債務紅線。
財政部反復強調，經過三年左右債務置換后，地方政府舉債只有政府債券這一種形式。
業內普遍認為，地方政府債券管理比較規范。但部分地方現存的大量或有債務，融資平臺債務以及近年通過PPP、政府購買服務、政府投資基金等變相舉債，仍跟地方政府債務有著密切聯系。
高風險省份新增債券發行量少
2016年地方債發行量達到約6.05萬億元，包括將近1.17萬億新增債券，以及4.87萬億置換債券。
從各省債券發行量來看，江蘇發行規模最大，約為4512億元，其次是山東、浙江、廣東。寧夏、青海、甘肅、山西等省，債務發行規模較小，均不超過1000億元。
不同省份債券發行結構差別較大。比如北京發行的1166億元債券中，新增債券占比將近45%；而湖南發行的3488億元債券中，新增債券的比重只有不到2%。
結構上的差異，跟債務風險密切相關。湖南、貴州、遼寧等債務率較高的省份，主要發行置換債券，以替換掉利息負擔較重的存量債務；出于風險考慮，財政部在新增債券配額上，較少分配給這些省份。
湖南、貴州、遼寧三省，2016年置換債券發行規模占比均在96%以上，新增額度墊后。比如，湖南2016年債務限額提高了461億元，但2016年新增債券實際發行量僅為56億元，比額度指標少了405億元。
2015、2016年兩年間，地方置換債券發行規模已經達到8萬億。財政部初步匡算，兩年置換債券發行為地方節約利息支出超過6000億元，減輕了地方政府到期債務集中償還壓力，也能支持金融機構化解系統性風險。
債務率較低的省份，分配到較多新增債務，且基本與2016年新增債務限額相當。如江蘇2016年債務限額標準提高了874億元，2016年其新增債券發行規模就是874億元。
普遍未用滿限額
不過，仍有部分省份2016年新增債券規模，超過了債務限額增長。
據21世紀經濟報道記者統計，這樣的省份有六個，分別是陜西、福建、湖北、青海、海南、天津。
比如，湖北2016年債務限額提高了556億元，但2016年湖北新增債券發行規模約為654億元，超出約98億元。
中債資信公用事業一部分析師陳航對21世紀經濟報道記者表示，為防范區域風險，以及平衡區域經濟發展，新增債券額度在不同區域進行了重新分配。東部沿海福建等，由于經濟發展勢頭較好，其發行新增債券規模超過其額度；為支持西部地區發展，陜西、廣西和青海新增債券發行規模，也超過其額度；而內蒙古、湖南等由于債務風險較高，2016年新增債券額度有較大規模未使用。
超出年度債務限額標準，又不突破債務上限，在于地方政府舉債的節制，因為很多省份2015年債務余額并沒有達到限額標準，這為后續舉債騰出了更大的空間。
比如，根據福建地方債券發行信息披露報告，截止到2015年底，福建（不含廈門）政府債務余額為4215.82億元，比當年債務限額低370億元。2015年債務空間的節約，使得福建2016年新增債券發行能在限額提高標準上增加113億元。
部分省份債務余額與限額差距較大。比如，浙江2015年底債務余額為7930億元，比當年債務限額低1258億元。
鵬元評級研究部研究員吳志武對21世紀經濟報道記者表示，很多地方債務余額比債務限額要低，背后原因有很多。有些地方為了降低債務率，壓縮了債券融資需求，不想用滿限額；今年有些地方限額沒有用完，跟房地產市場帶動地方政府性基金收入大幅增長有關。
16省2015年債務余額減少
舉債是否節制，直觀表現在存量債務規模上。
據21世紀經濟報道記者統計，共有16省實現了2015年債務余額相較2014年有所減少。其中規模縮減最多的為上海，2015年債務存量減少932億元。浙江（含寧波）、北京2015年債務余額縮減規模居于前列，分別減少755億元、649億元。
截止到2015年底，上海政府債務余額較2014年底少了16%。2015年上海債務率（負有償還責任債務/綜合財力）降低為44.3%，較2014年底下降了13.8個百分點。
上海如何化解債務呢？上海通過存量債務置換、健全債務管理制度、剝離融資平臺舉債職能等，加強了對政府性債務管理，使得債務增長得到有效控制。
另外，近幾年上海一般公共財政收入增長較快，2014、2015年財政收入同比增長11.6%、13.3%；同時推動國資國企改革，國資對財政貢獻作用在加大——這些都為債務償付打下了堅實基礎。
如果說東部沿海發達省份，實現債務余額減少，得益于較好的財政收入形勢。債務率較高的省份，如遼寧、湖南、廣西、貴州、內蒙古等，迫于債務風險的壓力，也在積極壓縮債務余額。
如遼寧（不含大連）2015年底政府債務規模為6655.9億元，相較2014年下降了87億元。據遼寧財政廳介紹，2015年遼寧加強了債務管理，推廣政府和社會資本合作來完善債務管理體系，還建立了政府性債務責任人制度，對債務進行歸口管理等。
部分中西部省份，如安徽、四川、新疆等地，也實現了債務余額下降。如四川，2015年底政府債務余額為 7470.00億元，較2014年底減少了15億元 。
四川完善債務管理的舉措包括，成立了省長領導的政府性債務管理小組。明確財政部門作為政府性債務的歸口管理部門，堅持“誰舉債、誰償還”；還通過清理規范政府投融資平臺，加強平臺公司貸款風險管控，普遍建立了與政府間的風險防火墻等。
四省債務率超100%
按照各省披露信息，僅遼寧（含大連）、貴州、湖南、內蒙古四省債務率超過100%紅線，分別為173%、141%、109.7%、105.6%。
21世紀經濟報道記者測算大連債務率為142%，若刨除大連，遼寧債務率將更高。除了存量債務規模較大，近年遼寧綜合財力大幅縮水，無疑是推高債務率的重要原因。
2014年以來，遼寧地方財政收入持續下降，2015年其一般公共預算收入同比縮水33.4%。這里有東北地區過剩產能行業較多的影響，還跟遼寧大力擠壓財政水分有關。另外，當地房地產不景氣，造成土地出讓收入大幅縮水，即便中央加大了對遼寧的補償性收入，2015年遼寧可用財力仍在大幅減少。
這些省份存量債務規模很大，但自有財力有限，造成債務率居高不下的局面。
如貴州2015年底債務余額約為8755億元，位列全國第四。貴州自有財力有限，很多要靠中央轉移支付，即便中央加大了對西部省份的扶持力度，其綜合財力跟江蘇、廣東等省仍有不小差距。
貴州舉債主要用于市政建設、交通運輸等項目投入，雖然近年財政收入增速較快，債務形成了較多優良資產，有望帶來更好的經濟效益，但巨大存量債務使得債務率短期難以回落。
債務率超過90%的，基本為中西部省份，包括陜西、青海、廣西、寧夏、云南等。這些中西部省份近年財政收入增速回落、土地出讓收入縮水，影響綜合財力。另外，經過2015年債務清理甄別后，債務出現較大膨脹，推高了存量債務規模。
這些省份或有債務規模較大，融資平臺還有大量負債，在經濟下行階段，其風險有可能傳染到政府，給政府債務造成壓力。
截至2015年底，湖南債務余額為6152億元，但2014年底確定的湖南政府性債務余額為12337億元，已經達到了政府負有償還責任債務規模的1.87倍。如果算上截止到2015年6月份，湖南擁有的68家融資平臺負債合計7404億元，債務壓力不小。
不過，大部分省份債務水平較為合理。尤其對于財力雄厚、發展勢頭較好的東部省份，如江蘇、山東、廣東等省，其債務規模雖居前，但債務率不高。上海、廣東、江蘇的債務率僅為56.6%、58.3%、68.5%，債務率排名比較靠后。
據21世紀經濟報道記者了解，財政部從2015年開始，每年對地方政府債務風險進行評估。對2014年地方債務評估結果顯示，全國有90多個市本級、300多個縣級政府，納入風險預警名單；部分省、市、縣被列入風險提示名單。評估顯示，局部地區有風險，個別地區債務率超出100%。
按照財政部統計，2015年末地方政府債務率大致為89.2%。財政部相關負責人曾在中國財政學會投融資研究專業委員會年會上表示，預計2016年會維持這個水平或略有下降，說明地方債務治理比較有效。中國債務率低于國際通行警戒線標準，風險總體可控。
（編輯：耿雁冰，如有意見建議請聯系：zhouxx@21jingji.com；gengyb@21jingji.com）
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